Standpunt inzake het ontwerp van decreet strategische adviesraden in het kader van de ontwikkelingen van een bestuurlijk beleid van de vlaamse overheid

Als koepelorganisatie binnen de Vlaamse welzijnssector groepeert het Vlaams Welzijnsverbond een 700-tal instellingen, diensten en afdelingen uit de gehandicaptenzorg, de bijzondere jeugdzorg, de gezinsondersteuning, de kinderopvang en het vrijwilligerswerk. Kernopdrachten zijn: informatie en advies aan de ledenorganisaties; beleidsontwikkeling; belangenbehartiging en vertegenwoordiging. Wij vertegenwoordigen op dit ogenblik onze leden in advies- en overlegraden van de overheid; in raden van bestuur van Kind en Gezin en het Vlaams Fonds voor de Integratie van Personen met een Handicap; en in de paritaire comités.

Inleiding

Wij waarderen de aandacht die wordt gegeven door de regering en het parlement aan een betere bestuurlijke organisatie van de Vlaamse overheid en bevestigen  de rol van de regering en het parlement in de politieke besluitvorming. Als middenveldorganisatie, samen met zovele anderen betrokken bij het welzijnsbeleid, wensen wij blijvend gehoord en intens betrokken te worden bij alle ontwikkelingen.

De bestaansreden en de belangrijkste opdracht van elke middenveldorganisatie is het stem geven aan mensen bij een doeltreffende beleidsvoering door de overheid. Het alom geroemde principe van de vraaggestuurde en vraaggerichte zorg in welzijn en gezondheid vereist een nauwkeurige afstemming op de verwachtingen van de welzijnscliënten. Zij zijn niet langer een voorwerp van zorg maar de eigenaars van hun eigen levenstraject. Een effectief overheidsoptreden in de welzijnssector zal daarom nauwkeurig afgestemd zijn op de verwachtingen van de gebruikers. Cliëntenorganisaties en hulpverleners kennen als geen ander de problemen en kenmerken van de doelgroep en kunnen deze vertalen richting overheid.

Meerdere organisaties in de welzijnssector betreuren dat bij de huidige bestuurlijke hervorming het cliëntgerichte perspectief via participatie geen uitgangspunt is. Kansengroepen (o.a. gezinnen en kinderen met problemen; gehandicapten en hun gezin; het kind en het gezin dat beroep doet op kinderopvang) ondervinden nog steeds drempels naar het beleid. Zij richten zich tot eigen organisaties en professionelen die hen vertegenwoordigen en voor hun belangen opkomen bij de overheid.

Wij stellen vandaag vast dat het gezamenlijke overleg tussen verschillende vertegenwoordigers en overheid binnen de raad van bestuur van Kind en Gezin en het VFSIPH gedegen advies en standpunten oplevert die democratisch tot stand komen en gedragen worden door de verschillende belanghebbenden. Op deze wijze draagt dit overleg tussen verschillende partners bij tot het algemeen belang en niet tot het individuele groepsbelang. Ondanks het soms moeizaam proces van gezamenlijke besluitvorming bewijzen gebruikers, initiatiefnemers en hulpverleners dat participatief beheer mogelijk is in deze bij uitstek mens-betrokken materie. De verschillende vertegenwoordigers worden zelf mee verantwoordelijk voor het te voeren beleid en verdedigen het tegenover hun achterban.

Wij stellen de laatste jaren vast dat de communicatie met de burger steeds meer:
-    schriftelijk verloopt (via omzendbrieven, folders en krantenadvertenties)
-    via de massamedia (persberichten, websites en e-mail) en
-    via overheidscampagnes
Zonder de meerwaarde hiervan in twijfel te trekken wijzen we erop dat middenveldorganisaties van gebruikers, personeel en initiatiefnemers een belangrijke schakel zijn in deze communicatie tussen overheidsbeleid en burger. Zij vervullen deze taak reeds jaren en hebben eigen (goede) kanalen van rechtstreekse kontakten (face to face) met de betrokkenen. De motivering en de vertaling van de overheidsmaatregelen naar de mensen betekenen de belangrijke meerwaarde die het georganiseerde middenveld levert.

In de voorliggende ontwerpen van het decreet bestuurlijk beleid en de strategische adviesraden wordt een belangrijk onderscheid aangebracht tussen enerzijds de beleidsontwikkeling en anderzijds de beleidsuitvoering. De strategische adviesraden worden geacht te adviseren bij de beleidsontwikkeling en de raadgevende comités kunnen worden  opgericht in functie van het advies bij de beleidsuitvoering. Wij gaan hier verder meer gedetailleerd op in. Vooraf willen we echter nu reeds beklemtonen dat vanuit onze ervaring kan worden vastgesteld dat zij die in de beleidsuitvoering actief zijn (cliënten, hulpverleners en initiatiefnemers) vaak als eerste maatschappelijke noden onderkennen en ze kunnen vertalen naar nieuwe noodzakelijke beleidsontwikkelingen. Zo kan een terugkoppeling vanuit het werkveld en de gebruikersorganisaties belangrijke signalen geven naar de aanbodzijde en de beleidsmakers. Het ontkoppelen in de beleidscyclus binnen het beleidsdomein van beide uitzichten in enerzijds de beleidsontwikkeling (via de strategische adviesraad) en anderzijds de beleidsuitvoering (via de raadgevende comités) dreigt deze dynamiek te verstoren. In de cirkel van beleidsvoorbereiding, beleidsontwikkeling, beleidsvoering en evaluatie bevruchten de verschillende fasen elkaar.

Dames en heren, de vandaag voorliggende decreten voorzien grondige wijzigingen in het beheer van de vroegere Vlaamse openbare instellingen en in de adviesorganen. In het volgend hoofdstuk richten we onze focus op de ontwikkelingen inzake de strategische adviesraden zonder ze echter te willen ontkoppelen van de bestuurlijke hervorming. ( zie stuk 1612 (2002-2003) – Nr. 1)
Het weze duidelijk dat wij vanuit bovenstaande overwegingen en ervaringen kiezen voor een participatief beheer en daarom een formule van extern verzelfstandigd agentschap blijven verkiezen voor onder meer Kind en Gezin en VFSIPH met een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers van de sector een mandaat opnemen!

Het opzet van de strategische adviesraad

Vandaag functioneren voor het beleidsdomein welzijn en gezondheid als domeingebonden adviesinstanties de Gezins- en Welzijnsraad en de Vlaamse Gezondheidsraad. Zij zullen wellicht worden vervangen door één nieuw op te richten adviesraad.
Na enkele jaren ervaring met de beide raden en voornamelijk gezien de ruime reikwijdte van het beleidsdomein van welzijn en gezondheid, met zijn vele opdrachten en doelgroepen, met zijn omvangrijk aantal gesubsidieerde instellingen en diensten, én met een jaarbudget van 1,9 miljard EUR menen wij dat het wenselijk is een raad voor welzijn en een raad voor volksgezondheid op te richten. We begrijpen de logica van één beleidsdomein welzijn en volksgezondheid maar mogen bij herhaling vaststellen dat er belangrijke inhoudelijke verschillen in benadering zijn. De memorie van toelichting zegt dat: ‘Indien de oprichting van een adviesraad op het niveau van het beleidsdomein om inhoudelijke redenen niet optimaal is, zijn adviesraden op het niveau van een beleidsveld mogelijk’.
Wij kiezen voor twee strategische adviesraden binnen het beleidsdomein welzijn en volksgezondheid. Een raad voor het beleidsveld welzijn en een raad voor het beleidsveld volksgezondheid.
Op het niveau van het bureau en het voorzitterschap dient een verbinding worden voorzien.

Bevoegdheden

De bevoegdheden van de strategische adviesraad worden geformuleerd in artikel 4. Een aantal van deze bevoegdheden vinden we ook terug bij de huidige Vlaamse gezondheidsraad en de Gezins- en Welzijnsraad. In art. 4 § 2 wordt uitdrukkelijk voorzien dat de Vlaamse regering verplicht advies dient te vragen over voorontwerpen van decreet. Deze verplichting waarderen wij en wij gaan er vanuit dat deze verplichting ook zal gelden voor een advies over het ontwerp van begrotingsdecreet dat jaarlijks  voor elk domein belangrijke strategische keuzes voorziet. Wij wensen over de ontwerpbegroting voor het beleidsdomein welzijn en volksgezondheid jaarlijks de gelegenheid te hebben een advies uit te brengen gezien de strategische betekenis van dit decreet.
Wij wensen in de strategische adviesraad volksgezondheid en de strategische adviesraad welzijn eveneens om verplicht advies te worden gevraagd over besluiten van de Vlaamse regering. Zeer vele strategische keuzes worden vandaag binnen het beleidsveld welzijn gemaakt door de regering. Voorbeelden zijn legio. Het persoonlijk assistentiebudget; de integrale jeugdhulp; de uitvoering van het Vlaams Intersectoraal Akkoord Social-Profit, enzovoort. Hoewel niet alle besluiten belangrijke beleidskeuzes omvatten is dit bij een meerderheid wel het geval. Wij herhalen wat we reeds in onze inleiding verdedigden. Pas door de advisering omtrent de hele beleidscyclus te kunnen verzorgen zal een strategische adviesraad zijn coherente deskundigheid kunnen bevestigen. Daarenboven zullen vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld de brede gedragenheid van regeringsbeslissingen onderbouwen, en de vertaling en argumentatie naar de eigen achterban realiseren.
De strategische adviesraden in welzijn en volksgezondheid moeten om verplicht advies gevraagd worden over strategische belangrijke besluiten van de Vlaamse regering.

Samenstelling

Art. 5 voorziet in een samenstelling uit vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld en/of uit onafhankelijke deskundigen. Voor het beleidsdomein welzijn en volksgezondheid zult u uit mijn inleiding reeds hebben begrepen dat we niet pleiten voor ‘een en/of-samenstelling’ maar voor de gemengde formule waarin uitdrukkelijk ruimte wordt voorzien voor vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties, voor vertegenwoordigers van de hulpverleners en voor vertegenwoordigers van de initiatiefnemers vertrouwd met het beheer van instellingen en diensten.
In de twee raden voor het beleidsdomein welzijn en volksgezondheid moeten de verschillende subsectoren zich voldoende kunnen terugvinden. De deskundigheid uit elk toekomstig agentschap moet aanwezig zijn en het (ruime)middenveld moet zich betrokken en/of vertegenwoordigd weten.
Daarenboven opteren  we voor de oprichting van vaste zogenaamde werkcommissies per sector (art. 10) zoals de gehandicaptenzorg, de kinderopvang, het ouderenbeleid, de bijzondere jeugdbijstand, enz. die adviezen van de raad kunnen voorbereiden.

Werking

Ondanks het feit dat het toekomstige oprichtingsdecreet van de strategische adviesraden (raad) de werking verder zal bepalen zijn reeds enkele belangrijke werkingsprincipes vastgelegd. Zo zal op verzoek of eigen initiatief advies worden gegeven. Dit advies zal zich richten of kan zich richten naar het parlement, de regering en/of de ministers. Gezien deze brede scoop en gegeven de opdrachten kan slechts een efficiënte werking tot stand komen indien de agenda van parlement, regering en minister tijdig wordt medegedeeld aan de raad die zijn werkzaamheden hierop zal afstemmen.
Uit eigen beweging advies uitbrengen over ontwerpen van uitvoeringsbesluiten kan pas als de raad kennis heeft van wat op stapel staat op het niveau van minister en/of regering. Ook het parlement zal zijn decreetvoorstellen tijdig voor advies moeten voorleggen als een deskundig advies wordt verwacht van de raad. Deze werkwijze vergt een grote openheid en respect voor de nieuwe structuur van de strategische adviesraad.

Wat de werklast betreft verbonden aan de opdrachten kan nu reeds worden voorspeld dat deze slechts vruchtbaar zal zijn mits een voldoende ondersteuning en planning. Vanuit onze ervaring in het beleidsveld welzijn stellen we vast dat jaarlijks:
-    een vijftal voorontwerpen van decreet zullen voorliggen;
-    de begroting welzijn en de bijbehorende beleidsnota;
-    een tiental uitvoeringsbesluiten met strategische belang; en
-    enkele eigen initiatieven van de raad.
Voor het beleidsveld welzijn met één maandelijkse vergadering van een halve dag wordt het onhaalbaar om zonder voldoende ondersteuning en een strakke planning deze opdrachten tot een goed einde te brengen.

Ondersteuning

Vanuit onze ruime ervaring met de Gezins- en Welzijnsraad weten we dat een dergelijke raad niet functioneert zonder voldoende ondersteuning. Zowel personeel als werkingsmiddelen zijn een absolute voorwaarde die moet worden gerealiseerd van bij de start. Vanuit een vergelijking met andere adviesraden zoals de Minaraad en de VLOR komen we tot de conclusie dat een ondersteuning van 15 Ft personeel een minimum is om een gedegen adviesopdracht te kunnen waar maken. Daarnaast zal een budget van 250.000 euro jaarlijks moeten worden voorzien voor uitbesteding van opdrachten

Presentiegelden

Het besluit van de Vlaamse regering inzake de presentiegelden (BVR 14.12.83) moet worden aangepast naar aanleiding van de oprichting van de strategische adviesraden. Voor adviesraden zijn vandaag totaal achterhaalde presentiegelden voorzien van nauwelijks 25 euro plus verplaatsingskosten. Wij stellen voor dat de zitpenningen van OCMW-raadsleden als referentie dienen.
Een vergelijking met een analoge structuur, namelijk de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling bij de Nederlandse overheid leert dat een (weliswaar) beperkte groep deskundigen en vertegenwoordigers van het middenveld  daar een deeltijdse wedde en tewerkstelling voor de duur van hun mandaat wordt geboden. Ook al is dit wellicht in de Vlaamse context niet onmiddellijk haalbaar lijkt dit een correcte benadering.

Relatie met de SERV

In het ontwerpdecreet betreffende de SERV wordt, overigens zeer terecht, de sectorcommissie Welzijn en Gezondheid behouden. De SERV – nieuwe stijl – blijft  het overlegplatform tussen werkgevers en werknemers dat ook adviezen kan uitbrengen. Vanuit dit platform en inzonderheid vanuit de sectorcommissie zullen we op sociaal-economische macro-aspecten van het Vlaamse beleid focussen. Aldus zijn de invalshoeken van de strategische adviesraad welzijn en de sectorcommissie welzijn en gezondheid complementair.

Enkel advies, geen overleg

Het onderscheid tussen advies en overleg is genoegzaam bekend.
In de memorie van toelichting lezen we dat het decreet enkel de adviesfunctie wil vatten en niet het overleg structureert. Binnen het proces bestuurlijk beleid krijgen enkel de SERV en het VESOC een overlegopdracht. De SERV als overlegplatform tussen sociale partners, het VESOC als overlegcomité tussen sociale partners en regering. Vanuit het Vlaams Welzijnsverbond  wensen we dat de social-profit uitdrukkelijk zijn stem kan laten horen in dit overleg. De Vlaamse confederatie van social-profitondernemingen (VCSPO) verdient hierbij alle steun.
Verder erkent de regering het zogenaamde ‘intrinsieke overleg’ tussen de middenveldorganisaties onderling en dit los van regering en overheid. Uiteraard geven we hieraan verder onze steun en actieve medewerking.

Wel betreuren we dat, met deze eerder minimalistische invulling door de overheid van het overleg en onze (voorlopig) zwakke positie als social-profit, de regering het initiatief overlaat aan de bevoegde minister om een ad hocoverleg al dan niet te organiseren. We menen dat deze herziening van het bestuurlijk beleid  een decretale stap voorwaarts had kunnen zetten inzake het overleg tussen partners en overheid in  het welzijnsveld.
Een geëigende overlegformule tussen sociale partners en regering in het domein welzijn en gezondheid dient het tripartiete overleg een structurele basis te geven.

Aard van het advies

Reeds eerder hielden we een pleidooi voor verplicht advies over ontwerpdecreten en belangrijke uitvoeringsbesluiten. Uiteraard menen we dat de adviesvrager verantwoordingsplicht heeft over wat hij met het advies onderneemt en waarom het advies eventueel niet wordt gevolgd. Enkel op die manier zal de motivatie van de adviesgevers worden behouden.
Voor ons is het evident dat adviezen openbaar zijn. Pas op deze manier kan het voorbereidend werk tot een goed einde worden gebracht en kunnen alle partners de hele adviesgang volgen doorheen de beleidscyclus. Uiteraard zullen bij verdeeld advies minderheidsstandpunten moeten kunnen worden genoteerd in het uitgebrachte advies.

De raadgevende comités

Uit de regeringsteksten begrijpen we dat de strategische beleidsontwikkeling wordt voorbehouden voor de strategische adviesraad en de beleidsuitvoering voor de raadgevende comités. We betreuren deze ontkoppeling omdat ze ons eerder kunstmatig overkomt en geen logische verbinding binnen de beleidscyclus voorziet.

Daarenboven betreuren we dat in het ontwerpdecreet bestuurlijk beleid enkel in de mogelijke oprichting van een raadgevende comité ter hoogte van het intern verzelfstandigd agentschap wordt voorzien. Aldus is er geen enkele decretale waarborg van betrokkenheid van de partners uit het werkveld bij de advisering. We pleiten voor een maximalistische  invulling van deze mogelijkheid als de regering of het parlement er op de valreep niet kan worden van overtuigd dit alsnog toe te voegen bij de voorliggende teksten.

We betreuren geen koppeling te vinden tussen advisering in strategische adviesraad en raadgevend comité en vrezen dat deze laatste slechts zullen worden geïnstalleerd als de bevoegde minister en/of de agentschapverantwoordelijke hiervan het nut ziet.

Dames en heren, wij danken u voor de mogelijkheid die u mij en mijn vereniging gaf om vanuit de praktijk van advisering vanuit het middenveld enkele overwegingen aan te reiken. We hopen op een boeiend debat in dit parlement.

Frank Cuyt
3 juni 2003